LA SITUACIÓN DE LA VIVIENDA EN ARGENTINA
Por Jaime R. Sorin*
Como resultado del proceso de fragmentación urbana registrado desde los años 70, la vivienda se ha convertido en un problema tanto para los sectores populares como para las clases medias. Aunque en los últimos años se ha avanzado, es necesario una mayor regulación del Estado.
esde 1950 hasta hoy la población del mundo pasó de 2.500 millones de personas a casi 7.000 millones, y se estima que en 2050 llegará a los 10.000 millones. Más de la mitad vive ya en ciudades, aunque casi 900 millones lo hace en condiciones de habitabilidad misérrimas, 100 millones en la calle; se calcula que el 95% del incremento futuro se dará en áreas urbanas de los países en desarrollo.En América Latina, caracterizada como la zona más desigual del mundo luego de la devastación socioeconómica de la década del 90, el impacto de las migraciones hacia las ciudades se sintió con mayor fuerza: el 78% de sus habitantes se concentra hoy en ellas, con picos del 92% en Argentina y Uruguay. Entre 1990 y 2000 el déficit de vivienda regional creció de 38 a 52 millones de unidades (1) y, aun cuando ya comienza a sentirse el impacto de las políticas reparatorias desarrolladas por la mayoría de los gobiernos de la región (que redujo esos números en un tercio, particularmente a través de los programas de mejoramiento habitacional y de la ampliación de las redes de agua y saneamiento), de todos modos cerca de 59 millones de personas continúan asentadas en villas miseria, favelas y tugurios.
Ante esta explosión de las áreas urbanas, la reflexión acerca del significado de la noción de déficit se ha ido desplazando: de las visiones sectoriales prevalecientes hasta fines de la década del 60, que ponían el centro de las políticas socio-habitacionales en la obra pública (la construcción de unidades nuevas o “viviendismo”, con énfasis en el ámbito privado), hacia un concepto integrador que relaciona vivienda-ciudad a partir del reconocimiento del derecho a vivir dignamente en la ciudad y de la noción de “servicios habitacionales”, noción que enfatiza la inserción en una determinada configuración espacial urbana y la satisfacción del conjunto de las necesidades humanas primordiales (2).
En línea con esta tendencia, la Observación General Nº 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas introdujo la noción de “vivienda adecuada”, desde la perspectiva más amplia de los derechos humanos. Esto dio pie a la formulación en Brasil del Estatuto de la Ciudad, sancionado en julio de 2001, y a la creación del Ministerio de las Ciudades, así como a la inclusión de esta noción en las Constituciones de Bolivia (2007) y Ecuador (2008) como parte de los “derechos del buen vivir”.
En Argentina, la Constitución de 1949 estableció tempranamente, en el artículo 37, “el derecho de los trabajadores […] de disponer de una vivienda” y “el derecho a un albergue higiénico […] para la tercera edad”; en el artículo 38 establecía que “la propiedad privada tiene una función social y, en consecuencia, estará sometida a las obligaciones que establezca la ley con fines de bien común”. Sin embargo, cuando en 1957 se repuso la Constitución de 1853 sólo se insertó en el nuevo artículo 14 bis la frase que sostiene que “la ley establecerá el acceso a la vivienda digna”. Y nunca se reglamentó…
La incorporación en la reforma de 1994 de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos da una vuelta sobre esto y claramente protege el derecho a la vivienda, al que establece como una obligación del Estado, pero no avanza sobre las relaciones de propiedad que terminan definiendo la dificultad del acceso a la vivienda para los sectores más postergados y aun para los sectores medios, como sí sucedió en Brasil en la Constitución de 1988 (Enmienda Popular de la Reforma Urbana) y el posterior Estatuto de la Ciudad: “El derecho a condiciones de vida urbana digna condiciona el ejercicio del derecho de propiedad al interés social en el uso de los inmuebles urbanos y lo subordina al principio del estado de necesidad”.
La vivienda en Argentina
El análisis de la situación del acceso a la vivienda en nuestro país desde 1976 permite ver cómo se materializa esta carencia normativa. En primer lugar, hay que señalar que entre 1980 y 2001 la población rural disminuyó bruscamente, del 16 al 10%, al compás de las políticas neoliberales que provocaron una fuerte migración hacia los centros urbanos en busca de un trabajo inexistente. Durante esas décadas, el financiamiento de la vivienda pública fue escaso y la oferta de tierra urbanizada para los sectores de bajos ingresos prácticamente desapareció. Los instrumentos que entre las décadas del 40 y el 70 habían permitido la primera urbanización del conurbano –el Banco Hipotecario como agente financiero del Estado, los loteos con venta a plazos largos y cuotas fijas y, fundamentalmente, el trabajo en las nuevas industrias– comenzaron a desaparecer con la dictadura cívico-militar, en un marco de redistribución regresiva del ingreso, precarización del empleo, aumento de la desocupación y caída del salario real, y finalmente con la privatización de los servicios urbanos básicos y del transporte y la desregulación de los alquileres y las normativas urbanas (especialmente a partir de la Ley 8912/77 en la provincia de Buenos Aires). Todo esto facilitó la especulación incorporando tierras valorizadas mediante la obra pública de infraestructura vial con bajísima densidad poblacional a través de countries y barrios cerrados.
Las grandes ciudades de todo el país sufrieron este proceso acelerado de fragmentación y dualización del territorio interno y de las periferias, mientras que muchos inquilinos no podían alquilar y se veían forzados a mudarse a una pensión, los habitantes de hoteles o pensiones buscaban refugio en una casa tomada, los desalojados se mudaban a una villa, las familias hacinadas en una vivienda villera se trasladaban a un asentamiento o a un terreno abandonado, un basural o a las vías del ferrocarril, con enorme impacto sobre la calidad de vida de esta población.
En esos años comenzó un conflictivo proceso de multifragmentación, que incluyó a los dos extremos de la pirámide social accionando sobre un mismo territorio, mercantilizando al máximo las condiciones de acceso a la tierra y la vivienda y cuestionando la tradición pública de los espacios urbanos.El neoliberalismo dominante, apoyado en criterios de individualismo extremo y en la reducción hasta la desaparición de la intervención del Estado como regulador del acceso a la ciudad a partir de las políticas públicas (suplantadas por el capital inmobiliario como planificador del territorio), condujo en pocos años a la separación de la sociedad suburbana en dos mundos de conflictiva coexistencia sobre el mismo espacio, expresado a través de un proceso de desigualdad en la apropiación de la valorización del suelo y de un consumo de los bienes sociales diferenciado e inequitativo.
Un estudio realizado en agosto de 2011 (3) muestra que el precio de los terrenos entre 2004 y 2011 aumentó en el partido de Moreno 747% y en el de Almirante Brown 608%. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, el incremento del precio de los terrenos fue de 271% en el período, llegando a incidir entre un 30% y un 50 % en el costo de una construcción, cuando históricamente lo aceptable era de hasta un 25%. Esto explica que el 60% de los habitantes que llegaron al área metropolitana entre 2001 y 2006 se establecieran en asentamientos informales, la mayoría de las veces a través de ocupaciones. Se calcula que hoy existen 819 asentamientos, con una población de alrededor de 1.000.000 de personas, que constituyen el 10,1% de la población del conurbano, en una superficie de 6.484 hectáreas y una densidad de 164 habitantes por hectárea (4). Mientras tanto, los 565 barrios cerrados y countries se extienden sobre una superficie equivalente al doble de la Ciudad de Buenos Aires (40.000 hectáreas), con una población de 250.000 personas y una densidad de apenas 8 habitantes por hectárea.
Convertido el suelo urbano en una mercancía escasa y de oferta rígida, las urbanizaciones privadas compiten con las urbanizaciones “informales” (ocupaciones, asentamientos y villas miseria), desplazándolas cada vez más lejos de las oportunidades que la ciudad ofrece (medios de transporte, calidad del equipamiento y de los servicios) y convirtiendo a la dificultad en el acceso a la tierra en el primer obstáculo para el acceso a la vivienda. Adicionalmente, la acción del Estado, a través de la extensión de las redes de infraestructura, a la vez que mejora las condiciones de vida de los sectores más postergados transfiere involuntariamente recursos hacia los propietarios de las tierras especulativas que la ausencia de instrumentos de recuperación de la valorización inmobiliaria (plusvalía urbana) impide rescatar, como sí sucede en Colombia y Brasil.
Esta especulación afecta por igual al Estado y a los privados, ya que las familias que quieren adquirir un terreno para autoconstruir su casa (como hicieron históricamente los sectores populares) no pueden hacerlo, pues los terrenos más cercanos a las ciudades son retenidos a la espera de un mayor valor. El Estado, entonces, se ve obligado a comprar tierras en localizaciones más alejadas, invirtiendo en nuevos servicios e infraestructura para un plan de viviendas en lugar de utilizar los existentes. Esto aumenta el valor de los terrenos en beneficio de los especuladores: se calcula que la valorización en el Gran Buenos Aires es de alrededor del 4% anual.
Políticas
La especulación con el suelo se produce en el marco de los programas de recuperación social y económica implementados para salir de la crisis y como parte de las políticas redistributivas generadas desde 2003. En este contexto, la vivienda para los sectores más postergados entró fuertemente en la agenda de la obra pública a través de la diversificación de los programas orientados a la solución de la emergencia habitacional y a la ocupación de mano de obra y recuperación del empleo, ya que la construcción es uno de los sectores que más aportan al crecimiento de la ocupación, en forma directa y por su efecto multiplicador. El esfuerzo estatal para producir vivienda e infraestructura urbana ha sido el mayor de los últimos 50 años. De acuerdo con los informes de la Subsecretaría de Desarrollo y Vivienda de la Nación, entre 2003 y marzo de 2012 las soluciones habitacionales terminadas fueron 672.885, mientras que 208.254 se encuentran en ejecución, beneficiando a una población de 3.965.127 personas (5).
Sin embargo, y como consecuencia de la recuperación económica, en forma paralela a la acción del Estado se ha desarrollado un mercado inmobiliario dirigido fundamentalmente a los sectores con capacidad de inversión, que consideran a la vivienda no como un bien de uso sino como un bien de cambio, como un producto transable similar a una commodity. Se producen con esta modalidad alrededor de 100.000 unidades habitacionales por año, la mayoría de las cuales no se dirigen a la demanda genuina y no cumplen ninguna otra función que la de resguardo del valor de la inversión a la espera de una revalorización. Estas viviendas se mantienen vacías y a menudo ni siquiera entran al mercado de alquileres. Esto acentúa aun más la insatisfacción de la demanda de una parte de las clases medias, que constituyen alrededor del 40% de la población y que, en este contexto, no está atendida ni por el Estado ni por el mercado. Según datos del Censo 2010, se detectaron en la Ciudad de Buenos Aires 300.000 viviendas deshabitadas y en el país 2.494.000. Aun cuando no es lineal sostener que todas puedan volcarse al alquiler, su sola existencia evidencia la necesidad de formular una política de vivienda que abarque a todos los sectores sociales y que sea capaz de dar respuesta a las diferentes demandas.
Para ello es necesario definir las distintas variables que componen la problemática habitacional, comenzando por clarificar los números que se extraen del Censo 2010 en relación al Censo 2001 (6). En primer lugar, la cantidad de viviendas (11.317.507) ha crecido porcentualmente más (16,5%) que la población (10,4%). Esto indica que, en términos absolutos, el déficit de viviendas ha disminuido. Lo mismo puede decirse de la calidad de las viviendas, ya que el 82,4% de las mismas entran en la categoría de aptas (10.026.451) frente al 78,3% del 2001. Del resto, el 13,7% son recuperables mediante diferentes operaciones de mejoramiento o de provisión de infraestructura de servicios, frente al 16,3% que representaban en 2001. Finalmente, 476.894 (equivalentes al 3,9%), deben reemplazarse por nuevas, frente a 534.037 (5,3%) en 2001. En total, se trata de 2.145.224 que hay que reconstruir o reemplazar, frente a 2.181.002 en 2001, lo que significa que el déficit es menor, tanto porcentualmente como en números absolutos. Esto señala que las políticas aplicadas han mejorado la situación de aquellos que se encontraban en peores condiciones.
Respecto del déficit por hacinamiento (definido como más de tres personas por cuarto o más de un hogar por vivienda), la evolución es dispar. El número de hogares que lo sufren en relación a personas por cuarto disminuyó de 4,8% 4 %, aunque el dato referido a viviendas aptas subió del 22,7% al 37,3% y existen 1.478.923 hogares que comparten la vivienda con otro hogar (72% en viviendas aptas). Estos datos muestran una situación de hacinamiento que no se limita a los sectores populares sino que aflige también a los sectores medios y expresa el problema de aquellos que, al formar una familia, no acceden a un alquiler o a otra vivienda y deben seguir cohabitando.
Podríamos sintetizar lo descrito señalando que desde 2003 se han ejecutado políticas públicas nacionales exitosas con una fuerte inversión dirigida a los sectores más postergados, diversificando las líneas de acción: los programas federales de construcción de viviendas nuevas, mejoramiento de viviendas y barriales, villas y asentamientos y regulación dominial. Sin embargo, no alcanzan para abarcar la complejidad del tema. Los programas adolecen de diversidad cultural y caracterizan de manera homogénea situaciones muy diferentes en un territorio tan variado como el argentino. Deberían, además, contemplar diferentes modalidades de producción que involucren en los proyectos y la realización a la comunidad académica (particularmente a las universidades, presentes en todas las regiones) y a los propios destinatarios.
Las herramientas de una política habitacional amplia deben tomar en cuenta también la problemática de los sectores medios, que incluye la necesaria reactivación del crédito hipotecario de largo plazo –si es necesario a tasas subsidiadas– ya que hoy sólo accede al mercado privado el que tiene capital propio: en la Ciudad de Buenos Aires, en 2011 se registraron 91.498 escrituras de propiedades y sólo 6.072 créditos hipotecarios. Este crédito no sólo debe dirigirse a unidades nuevas sino también a la adquisición de lotes en el marco de una legislación que regule la retención de suelo con fines especulativos y la recuperación por parte del Estado de las superganancias que produce la inversión social, como sucede en Brasil. A pesar de que en nuestro país hay una cultura de la propiedad que hace que una gran proporción de los hogares sean propietarios o quieran serlo, en las grandes ciudades es necesario regular la cuestión de los alquileres y vincularla al problema de las viviendas que se mantienen desocupadas, a través de impuestos diferenciales, garantías estatales y alquiler social.
1. ONU-Hábitat.
2. Oscar Yujnovsky, Claves políticas del programa habitacional argentino, 1984.
3. www.ssplan.buenosaires.gov.ar/dmdocuments/Terrenos%20RMBA_%202011.pdf
4. María Cristina Cravino (organizadora), Los mil barrios (in)formales, Universidad Nacional de General Sarmiento, Buenos Aires, 2009.
5. www.vivienda.gov.ar
6. Dirección Nacional de Políticas Habitacionales.
Retroceso en la Ciudad
En la Ciudad de Buenos Aires el Estado prácticamente se ha retirado de la producción de viviendas y la población en emergencia habitacional se multiplica, en el contexto de un “boom” de la construcción iniciado en 2006 que se distribuyó de manera dramáticamente desigual sobre el territorio, dirigiéndose en un 80% a edificios suntuosos y de lujo concentrados básicamente en los cinco barrios del Norte porteño.
Al mismo tiempo, la población que vive en villas creció, entre 2001 y 2010, de 110.000 personas a 160.000/180.000, y la de asentamientos a 20.000. Hoteles, inquilinatos y pensiones albergan hoy a alrededor de 70.000 personas, y las casas tomadas a aproximadamente 100.000. El hacinamiento alcanza al 81% de los habitantes de los inquilinatos, mientras que en los hoteles afecta al 73 % y en las villas llega al 60%. En el resto de la Ciudad, en cambio, promedia el 14%.
En otras palabras: se ha producido una enorme regresión en la distribución del espacio residencial y de las condiciones de vida acompañando la desaparición de suelo accesible para los sectores de ingresos medios y bajos. Las partidas destinadas a vivienda han decrecido proporcionalmente en forma continua desde 2006, cuando representaban el 5,1%, hasta el 2010, cuando representaron el 2,4%.
Mientras este proceso se consolida, el Gobierno de la Ciudad vetó la prórroga de la Ley de Emergencia Habitacional que impedía los desalojos. Por su masividad y violencia, constituyen la expresión más avanzada de la política habitacional instrumentada en la Ciudad, tal como lo han expresado reiteradamente la Defensoría del Pueblo y la Defensoría General.
* Arquitecto. Ex decano de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la UBA.
© Le Monde diplomatique, edición Cono Sur
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